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狗撕猫咬何时休?——揭开美国债务上限之争的底层隐忧

2023-05-20 20:07:13 来源: 玉渊潭天 阅读 (15315次)
 
       最近,美债危机已经影响了美国总统的外交行程。
       在第二轮有关提高美国债务上限的讨论结束后,拜登就决定取消原定在七国集团(G7)领导人峰会之后对澳大利亚的访问。
       下周将在悉尼举办的“四方安全对话”(QUAD)峰会也可能被挪到日本举行。
       让拜登不惜驳了重要盟友的面子也要提前回美国的原因,是美国政府与国会仍未就债务上限问题达成一致。

 
       然而,对美债违约的担忧并不稀奇,甚至成为了一种“狼来了”的现象。因为美债危机几乎“一年一度”,而美国总会在最后提高债务上限。‍
       美国屡屡在美债问题上涉险过关,这样的做法,真的对美国和其他国家没有影响吗?
       看起来是“虚惊一场”的美债危机,还有哪些深层问题值得注意?


 
       从美国各方的表态来看,今年的“违约大戏”确实是多了一些新鲜感:
       美国财政部长耶伦警告称,今年美国违约的风险要比往年都大;
       美国白宫罕见发出一篇名为《各种债务上限问题的潜在经济影响》的文章,分析当前美债违约的风险,措辞严厉,这在白宫历史上还是头一回。
       即便放在下面这个美国债务上限变化的时间轴上看,近两年美国债务增幅和限额增速都是最大、最快的。

 
       在常年研究国际经济的关权看来,今年,美国财政的压力很大——疫情还没完全缓过劲儿来,刺激经济复苏需要钱;在乌克兰危机上煽风点火,军事支出持续增加;美联储加息,导致还款利息更高。
       根据美国财政部的最新计算,美国最早会在6月1日发生债务违约。
       今年的债务违约依旧会像往年一样涉险过关么?先来看看债务上限是怎么回事。
       美国借债,是美国政府履行其付款义务的主要方式。一旦债务规模逼近国会曾立法规定的上限,就需要国会两党进行讨论,就上限问题达成一致,再由国会批准,提高限额。
       但美债限额不能被无限制提高,否则举债无度,将会导致美元贬值、通胀失控,侵害美国的债权与国家信用。‍‍‍‍‍‍‍‍
       两党争执不下是常有的事,有时候甚至会拍脑袋想出不少荒诞的招,比如铸造至少一枚价值1万亿美元的铂金硬币用于偿还债务。为此,白宫还曾贴出过一份5000余人签字同意的请愿书。当时这招被取笑是“爱丽丝梦游仙境”,用好比童话的方式解决问题,自欺欺人。
       然而,即使债务限额提高了,也并非一劳永逸。当前,每次提高的额度最多只够美国政府“挥霍”一两年,接着就需要美国政客们再走一次提限的流程。
       以此往复,债务越滚越大,美国提高债务上限的目的和手段也在发生转折。
       1917年,美国国会为了简化筹措军费的行政程序,设置了债务上限,只要没有超过上限,都不需要再次批准。
       此后,美国曾多次按照正规流程提高债务上限,到1954年,美国开始用非常规手段提高债务上限,这也是债务上限的第一个转折点。
       当时,朝鲜战争让美国支出激增,美国国会来不及走提高债务上限的流程,发布了《临时增加公共债务限额法案》。
       该法案增加了“临时债务限额”这个概念,保证在特定时间内,美国短期不会出现债务违约。
       巨额的战争成本反映了美国通过战争控制世界的野心,美国通过破坏债务上限起初的规则来实现这种野心,而提高后的限额就像是换成了炸弹,投放到了别的国家。
       在这之后,美债上限相对稳定了一段时间。但好景不长,美国为了控制世界、搞对抗,在冷战时期,举债的步子越跨越大。
       美国债务上限的第二个转折点,出现在1985年,当时违约近在咫尺,可两党迟迟难以形成共识。眼看着国会立法靠不住,行政机构开始出手。
       时任美国财政部长詹姆斯·贝克先暂停了对部分社会保障信托基金的资金投入,来减轻财政压力,接着提前套现了公务员退休和残疾基金持有的长期债券,获取资金。
       这种“拆东墙补西墙”的方式,被称为“非常措施”。
       从结果来看,这种不寻常的做法帮助美国政府逃避了关门的窘况,却牺牲了更多。
       最直接的损失,是套现长期债券导致信托基金失去了本可以得到的利息收入。在套现当天,美国财政部直接损失利息约1000万美元,而据国会预算办公室估计,由此造成的损失会持续五年,总额将达到11亿美元。公务员退休和残疾保障势必会受到影响。
       为了在冷战中一决高下,美国牺牲的是国内民众的基本公共服务和社会保障。
       引发更大争议的是,贝克的行为实际上违反了《社会保障法》的规定。简单来说,就是财政部长没有资格决定哪些社会福利项目可以被暂停投资并进行资金转移。
       贝克因此受到了政府问责局的调查。
       但由于贝克的做法避免了美债违约,美国政府以财政部的业务复杂性为由,强调贝克面对的是“复杂且不稳定”的情况,因此不该对他进行“事后诸葛亮”般的指责。
       甚至,第二年这个不寻常的手段获得了正式立法授权。
       美国政府不惜把违法当办法,为提高债务上限争取时间,实际上是以美国公民的福祉为代价,支撑其搞全球扩张、意识形态对抗的野心。
       从1985年起至今,“非常措施”至少被使用了16次。
       既然如此,今年再使用一次“非常措施”又何妨?
       要知道,无论财政部如何擅自处置联邦保障基金,其下属的各个信托基金的资产,要么存放在美国商业银行等金融机构中,要么以债券的方式让金融机构来竞标投资。‍‍
       美国债券是美国金融机构用来进行抵押或交易的重要资产之一。
       然而,每当财政部冒险采取“非常措施”时,就会影响自己的债券发行与定价。
       美债是美国所有资产的定价基础,连美债定价都出问题,就不知道什么资产是安全的了。届时市场恐慌,大量现金极有可能从银行中被取走。‍
       在当前美国持续加息与银行危机爆发的背景下,今年三月以来美国商业银行的存款数额就在持续下降,尤其是小银行,一度创下2007年以来的下跌纪录,此时让他们挤出钱来应对挑战,无异于“灭顶之灾”。
       毕竟,硅谷银行这种美国大银行的破产序幕,就是由一个约22.5亿美元的资金缺口开始的。

 
       即便美债危机能够涉险解决,但是加剧美国银行流动性危机的影响,不会轻易消除。
       更何况,还有看不见的侵害也在和这些看得见的危机一同滋长——先补哪个窟窿,这也是个问题。‍
       要知道,社会福利基金占据美国财政支出的大头,擅自处置,将直接影响美国民众的日常生活。
       今年年初,麦卡锡也曾提议用“非常措施”在第一季度末先通过一项付款优先计划,缓解债务危机。
       曼哈顿研究所政策分析师布赖恩·里德尔,曾详细研究过所谓的付款优先计划。
       正如他所说,在先暂停支付医疗保险等福利基金还是先剥夺政府部门的预算资金等选项中,根本没法做出一个万全的抉择。
       而当擅自决定优先级成为习惯,就总会有恶果“瓜熟蒂落”。
       2018年初,美国刚因债务危机遭遇两次政府停摆,没过几个月,时任美国总统特朗普就裁撤了全球卫生安全和生物防御部门。
       该部门,正是专门防范大流行病的小组。于是,前后不到两年,新冠疫情暴发,而美国因该部门的解散,在应对上出现了大量的误判和不作为,浪费了近3个月的窗口期。
       贝丝·卡梅伦作为该部门曾经的高级主任花了两年时间也没想通小组被裁撤的理由,但她坚定认为,取消该部门,就是导致美国国内应对新冠疫情反应迟钝的重要原因。


特朗普在新闻发布会上回应裁撤抗疫小组的质疑

       一次自以为是的优先级判断,只要撞上一次特殊的时间节点,最终造成的损失是无法被估量的。
       原本,解决债务逼近上限的问题,是政府必须肩负的责任,确保不间断地向社会保障受益人支付重要款项。
       可“非常措施”本末倒置,开启了用损害公众福利来保证政府不会“违约”的先河。
       推高债务上限的背后,是美国政府的野心和控制世界的固有思路。但是推高债务上限必须有相应的资源来作为补偿,而实际上,美国政府就是靠着践踏国内法律与牺牲老百姓福祉去实现的。


 
       除了这些现实的危害之外,还有深层的隐忧在这次债务违约危机中暴露出来。
       共和党同意提高债务上限的条件是削减今后10年约4.5万亿美元的政府支出。而他们想削减的桩桩件件全部精准落在了拜登就任后获得的所有标志性政绩上,比如要求限制可自由支配支出、停发疫情纾困金、终止《通胀削减法案》等。
       明年美国的大选将至,民主党断然不会允许这样的事情发生。
       眼看违约临近,拜登表示,他将考虑启用美国宪法《第十四修正案》。
       这项在1868年美国南北战争时期获批的修正案中有这样一句话——国家不偿还债务是违宪的。
       于是,拜登的团队正在研究,美国法院是否会裁定《第十四修正案》允许总统绕过国会,单方面直接指示财政部继续发行债务。
       虽然美国法院还并未给出确切解释,但美国宪法规定,只有国会有权提高债务上限并发债。
       美国内部,在用宪法攻击宪法。


耶伦认为使用《第十四修正案》会引发宪法危机

       在债务上限这一问题上,一旦围绕宪法解释的潘多拉魔盒被打开,“破窗效应”带来的危害可能不仅仅发生在债务问题上,也不仅仅只影响美国国内。
       要知道,当前美国提高债务上限的出发点已经开始指向对外竞争与对抗。
       美国最近一轮提高债务上限,在两个月内连提两回。而这两回前后,美国恰好先后公布了与中国在科技、供应链上开展全面竞争的《2021年战略竞争法案》,以及为了打压、限制别国芯片产业发展而修订的《瓦森纳协定》。
       无论这次美债违约危机将会如何收场,在违约和违法间闪转腾挪的美国已经暴露出了相当多的现实问题,美国的深度撕裂,或许才是更具风险的底层隐忧。